Новый закон о концессии: останется ли у государства его имущество

Закон о концессии принят на прошлой неделе

На прошлой неделе парламент отменил список предприятий, не подлежащих приватизации, тем самым дав старт масштабной распродаже госимущества.

Буквально "вдогонку" Верховная Рада утвердила еще один законопроект по государственной и коммунальной собственности - о концессии.

Формально он должен решить вопрос с объектами, которые в силу их стратегической важности для государства приватизировать нельзя, но и содержать их за бюджетный счет слишком накладно.

Это, к примеру, дороги, порты, тепловые сети и прочее.

Их предлагается передавать в концессию, чтобы инвесторы вкладывали деньги в модернизацию, зарабатывали на этом сами и перечисляли часть прибыли в госбюджет. Сами же объекты при этом должны оставаться в государственной собственности.

Но это в теории. На практике же может получится так, что государство вовсе лишится имущества. И при этом не только не получит за это денег, как было бы в случае с приватизацией, но еще и выплатит концессионерам компенсации из бюджета за разного рода "форс-мажоры".

Получается как приватизация, но "клубная", только для избранных. И по такой схеме из госсобственности уже вскоре могут уплыть стратегические объекты. Накануне принятия закона как раз и презентовали проекты по передаче инвесторам портов в Херсоне и Ольвии, а сразу после принятия заговорили и о концессии вокзалов.

"Страна" разбиралась как будет проходить концессия по новому закону и под кого его написали.

Дороги, порты, Центральный киевский вокзал и метро на Троещину

Как указано в пояснительной записке, главная цель закона о концессии - привлечение инвесторов, в том числе, зарубежных, а также реализация проектов государственно-частного партнерства.

Собственно, концессия актуальна для объектов, которые нельзя приватизировать. Такой список должен разработать Кабмин, хоть он, скорее всего, будет явно короче того, что действовал до недавнего времени. В перечень запретных для приватизации могут попасть инфраструктурные (порты, дороги), энергетические (ГТС, электросети) и отдельные коммунальные (водоканалы, теплосети и др.) объекты. Но их можно будет отдавать в концессию.

"Механизм концессии позволяет государству возложить на частный сектор инвестиционные, социальные, экологические и другие обязательства на весь период концессии, при этом сохраняя в государственной собственности как существующее, так и новое имущество. Одновременно государственный бюджет получит часть доходов от частного инвестора в виде концессионных платежей", - говорится в пояснительной записке.

Авторы закона рассчитывают, что концессия позволит модернизировать ряд инфраструктурных объектов, в частности, морских и речных портов, автомобильных дорог, аэропортов и др. То есть, судя по всему, первыми в управление частникам передадут именно эти объекты.

Глава Жилищного союза Украины Александр Скубченко считает, что без концессии не обойтись также в коммунальном хозяйстве. 

"Для масштабной реконструкции тепловых сетей, которые сегодня изношены больше чем на 80%, в масштабах всей страны нужно триллион долларов. У государства таких денег нет и не будет. Но частному бизнесу подобные проекты могут быть интересны. То же самое касается работ по восстановлению Донбасса. Без концессии государство их попросту не вытянет", - говорит эксперт.

Стоит отметить, что закон о концессии в Украине был и до этого - его приняли еще в 1999 году. Но, по словам экс-заместителя министра инфраструктуры Александра Кавы, он был "сугубо теоретическим", поэтому на практике не работал. Но в 2017 году в закон внесли ряд правок. Параллельно активизировался поиск потенциальных концессионеров.

К примеру, столичные власти рассматривали варианты концессии тепловых сетей с привлечением неких "иностранных инвесторов". За их же деньги в столице намеревались построить метро на Троещину.

По концессии в свое время также хотели построить несколько новых трасс. "Речь шла об участках от Львова до польской границы и от Киева до Белой Церкви. Каждый проект, ориентировочно, - от 500 до 700 млн евро. Желающие вложиться в такие объекты были - это компании из ЕС. Но они взяли паузу до выборов", - пояснил Александр Кава.

12 сентября Министерство инфраструктуры объявило конкурс по концессии морских портов Ольвия и Херсон. Решение об утверждении условий и Кабмин одобрил еще 14 августа. Как отчитался тогда министр инфраструктуры Владимир Омелян, проектом заинтересовалось более 20 иностранных и украинских компаний, в частности, отечественная компания Кernel Андрея Веревского, турецкая морская строительная компания ARAS и др.

1 октября, то есть, даже не дожидаясь принятия закона, в Одессе уже презентовали инвестиционные договора. Министр инфраструктуры Криклий отметил, что по Херсону ожидается увеличение поступлений в бюджет до 1 463 млрд гривен, а в Оливии - 58 млрд грн.

А 7 октября, буквально через пару дней после принятия закона, в Мининфраструктуры сообщили, что готовят концессию отдельных активов "Укрзализныци".

"Есть предварительное согласие от GIF (Global Innovation Fund) и Всемирного банка по проведению анализа концессий железнодорожных вокзалов и малодеятельных станций", - отметила заместитель министра инфраструктуры Александра Клитина. Ранее власти уже говорили о передаче в концессию вокзалов, которые, якобы, приносят "УЗ" сплошные убытки (более 400 млн гривен в год). Первым инвесторам хотели отдать столичный центральный вокзал.

Инвестор всегда прав?

Несмотря на усилия чиновников, ни одного масштабного проекта по концессии в Украине за последние годы пока так и не удалось реализовать.

У Зе решили, что одна из главных причин - отсутствие "правильной" законодательной базы. Как указано в пояснительной записке, прежний закон был "несовершенным, устаревшим и не согласовывался с другим законодательством в сфере применения концессии и государственно-частного партнерства". Собственно, чтобы убрать все эти недостатки и инициировали новый закон.

Но его сделали слишком удобным для потенциальных инвесторов, - считают эксперты.

К примеру, предлагается передавать объекты в концессию без конкурсов, что, по оценке Главного юридического управления ВР, создает "существенные коррупционные риски". Проще говоря, госимущество могут попросту втихую передать нужным людям.

По словам адвоката, партнера ОА "Яровой и Радзиевский" Анатолия Ярового, в законе предусмотрено две альтернативные процедуры отбора концессионеров, и обе они - явно коррупционные.

"Конкурентный диалог" предполагает фактически смягченный отбор для случаев, когда задача для концессионера очень туманная, какие результаты проекта могут быть заявлены - непонятно. В общем, заказчик полностью полагается на фантазию участников. И победит тот, кто подаст "лучшее" предложение. Критерии "лучшести" при этом не указываются. Прямые переговоры с текущим арендатором предполагают его отбор в качестве концессионера вне конкурса, если он согласится на инвестиции в объект. Кто же не согласится, если на кону - возможность и дальше потихоньку "доить" уже полюбившееся предприятие? А если прямо скажут, какой долей нужно поделиться для правильного решения - так и подавно", - отмечает эксперт.

Инвесторы, которые в теории должны вкладывать деньги во взятые в концессию объекты, по новому закону могут, наоборот, рассчитывать на компенсации из госбюджета.

В законе прописан механизм финансовой поддержки концессионеров и возмещения инвестиций из государственного или местного бюджетов, что противоречит самой природе концессии и инвестиционной деятельности, которые являются формами реализации предпринимательства и осуществляются на собственный риск, - говорится в замечаниях Главного юридического управления.

К примеру, инвестор сможет получать компенсации в случае досрочного прекращения договора (хотя инициатором при этом может быть и он сам). Также в концессионном договоре должна быть предусмотрена "плата, получаемая концессионером за общественно значимые услуги.

"А вот платежи концессионера в пользу собственника (государства или местной общины - Ред.) только могут быть предусмотрены", - заметили в Главном юридическом управлении.

Государство должно также оплачивать услуги международных советников, которые будут привлекаться к разработке объектов под концессию. И дополнительно компенсировать работу экспертов, если в итоге передумает отдавать тот или иной объект в концессию.

Дополнительные компенсации концессионерам положены, если, скажем, государственные или местные органы власти примут решения, противоречащие интересам инвесторов. В таким случае убытки должны быть выплачены им в полном объеме, указано в статье 36 нового закона.

"Финансовые взаимоотношения в законе вообще прописаны очень своеобразно. Во-первых, концессионер в обязательном порядке должен получать плату за "новые услуги", которые он будет предоставлять по договору. Например, за проезд по платным дорогам. А вот государство только "может получать" платежи от концессионера. А может и не получать, а просто бесплатно отдавать в аренду имущество. Во-вторых, инвестор может рассчитывать на разные виды государственной помощи. Среди них - плата за эксплуатационную готовность объекта, покупка товаров, которые производятся / поставляются концессионером, поставка концессионеру товаров / работ / услуг, строительство линий электропередач и других инфраструктурных объектов. Единственное условие - объем помощи не должен превышать объем инвестиций самого концессионера. В чем тогда заключаются бизнес-риски инвестора, если половину работы за него сделает государство?", - говорит Яровой.

Также в законе прописано, что концессионер сможет получать компенсации, если не может покрыть вложения за счет потребителей. "Главный риск здесь - это отсутствие четких формулировок. Например, какие сроки считать разумными для определения - инвестор уже в "чрезвычайном" убытке или все еще в "плановом"? Как быть, если инвестор сам поставил слишком низкую цену за услуги - государство должно компенсировать некомпетентность? Как долго должна происходить такая компенсация? Или может с таким горе-инвестором проще расторгнуть договор? Ах да, тут смотрите следующий пункт. В случае расторжения договора по инициативе государственной стороны, концессионеру должны быть компенсированы вложенные инвестиции в полном объеме. В случае невыполнения соглашения самим инвестором - ни о каких компенсациях затрат государства речи не идет", - говорит Яровой.

"В то же время в законе отсутствует определение приоритетных сфер, в которых признается целесообразность передача объектов в концессию, не установлены требования к проектам, не установлены достаточные ограничения по объектам, которые могут передаваться в концессию, отсутствуют требования по возмещению убытков, причиненных концессионерами", - резюмировали в Главном юридическом управлении ВР. И добавили: "По нашему мнению, в проекте есть существенный дисбаланс между нормами, которые защищают интересы потенциальных концессионеров, их кредиторов, международных финансовых учреждений, и нормами по защите национальных государственных интересов".

Несмотря на это закон был принят.

Схемы с концессией

Впрочем, как считают эксперты, даже несмотря на такие пригласительные условия, частный бизнес, тем более иностранный, в нашу концессию не пойдет.

"По дорогам новый закон точно работать не будет, потому что отбросил законодательство на двадцать лет назад. К примеру, в части, которая касается дорог, исключил понятие "гарантия траффика", а также уточнение альтернативного бесплатного проезда, смешал ряд понятий (скажем, "эксплуатационная готовность" и "концессия на строительство дороги"). То есть, при таком законе на дорогах концессия попросту не заработает - инвесторы туда не пойдут. Хотя в случае с дорогами именно концессия позволила бы нам иметь несколько современных автобанов на главных направлениях", - пояснил экс-заместитель министра инфраструктуры Александр Кава.

"Во всей этой истории в случае с дорогами самое главное - методика определения размера концессионных платежей. В предыдущем законе установили даже плату за проезд по концессионным дорогам - 12 копеек для легковушек и 35 копеек за километр для грузовых авто. Сейчас интрига какую именно плату установят. По портам отдельная проблема с Ольвией и Херсоном. Там хотят отдать целостный комплекс, однако в этих портах уже есть частные терминалы - как с ними быть? То есть, вопросов много", - говорит аналитик компании "Европатруль" Вячеслав Коновалов.

Одна из причин, по которым закон "не получился", по мнению Кавы, "некомпетентность грантоедов, которые готовили проект". В пояснительной записке указано, что при подготовке документа использовали наработки Мирового банка, ЕБРР и др. Впрочем, не исключено, что закон изначально задумывался под "своих" концессионеров. Им как раз выписанные с особой тщательностью термины не особо нужны.

"Этот закон - не скороспелый. Его создавали несколько лет при участии грантоедов разных мастей. А еще предыдущая власть несколько лет подряд изучала проекты концессий. Приезжала в порты и на заводы, проводила аудит, составляла бизнес-планы. Теперь, подозреваю, эти проекты будут реализованы.

Я бы сказал "ок", если бы не два "но":

№1. Проекты создавались без широкого обсуждения. Так сказать, внутри экспертного грантоедского сообщества. Это означает очень простой факт: скорее всего, условия прописаны под некоего инвестора. А не в пользу государства.

№2. Что это за интересы, более-менее понятно. Концессия - это экономная приватизация.

Сам ее механизм в Украине может работать только в одном направлении - бесплатно забрать то, за что пришлось бы заплатить во время приватизации. Ну и, конечно, избежать ненужной огласки, потому что одно дело приватизировать крупный порт - могут включиться вонизмы вроде тех, что сейчас включились по земле. Другое дело - делать вид, что объект остался в собственности государства, а на самом деле его тихо отдают партнеру по концессии.

У нас это обычно работает так: партнера впускают на завод или в порт, и он начинает им управлять. Перекраивает потоки под себя. А взамен - ремонтирует якобы за свои, а также платит государству долю от дохода. На самом деле, ремонтирует за деньги самого завода или порта, а потом еще и потихоньку переписывает имущество на себя. Якобы за сделанные инвестиции.

Как и с землей, я не знаю, в чьих интересах двигают тему с концессией. Много лет назад механизм "качал" Ринат Ахметов, чтобы забрать себе порты. Сейчас, подозреваю, интересанты другие.

Мучает вопрос: почему это делает Зеленский? Последняя пляска вокруг МВФ реально наводит на подозрения, что Зеленский - это Порошенко 2.0", - написал в Facebook журналист Сергей Лямец.

На самом деле интересантов в Зе-концессии хватает, начиная от олихаргов и заканчивая местным бизнесом. Эксперты увидели в новом законе след олигарха Игоря Коломойского. Ему могут быть интересны активы как в транспортной, так и в энергетической сфере. Скажем, подконтрольная Коломойскому компания МАУ может зайти по концессии в аэропорт "Борисполь", который является для нее хабом.

"Вы берете, к примеру, аэропорт "Борисполь", в аренду на 50 лет. Зарабатываете на том, что уже построено до вас, ничего не вкладывая (в законе требования по инвестициям прописаны размыто), потом продлеваете договор концессии, что в новом законе также не запрещено. Пока придет время возвращать имущество государству, может оказаться, что возвращать уже по сути, нечего. Точно так же с портами. Не указано, какие именно инвестиции должны быть. Достаточно ли, скажем, просто купить портовый кран. А может вообще можно купить его на другую фирму, а порту только дать попользоваться", - говорит Александр Кава.

Широкие перспективы открываются и для претендентов на объекты коммунальной сферы, мимо которых явно не пройдут мимо местные предприниматели.

"Посмотрите, как коммунальное имущество уплывет - водоканалы, теплкоммунэнерго. Вот там беспредел будет на местном уровне, еще и по тарифам их не проконтролируешь", - сказал один из экспертов. То есть, инвестор теоретически может выставить населению рекордные тарифы, заложив в них деньги на модернизацию сетей. Но вот проследить была ли на самом деле модернизация, по новому закону сложно. "А без отвественности это получается не концессия - а банальный грабеж", - говорит Скубченко.

Пока эти пробелы и недостатки не будут урегулированы на законодательном уровне, концессию вряд ли можно считать полноценной альтернативой приватизации", - подытожил Яровой.

Автор: Людмила Ксенз